行政处罚豁免规则试图进一步厘清特殊情形下哪些行为可为、哪些行为不可为，事关行为人的行为边界和行政处罚权的实施边界。

《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》（法发〔1997〕15号）首次在最高法院的文件中明确司法解释具有法律效力，并进一步规定，司法解释与有关法律一并作为裁判依据时，应当在司法文书中援引。另外，如前所述，雷磊认为，在我国，除了制定法，司法解释也具有正式法律渊源地位，他并将司法解释位列于《宪法》、法律、行政法规、地方性法规这些制定法之后。

只要司法解释不与被其解释的具体法律条文抵触，其就与被其解释的具体法律条文具有同等效力。 二、最高人民法院对司法解释性质和效力的界定：作为补充性裁判依据的规范性法律文件 作为法律规定唯一有权制定司法解释的法院，最高法院对司法解释的定性经历了一个变化的过程。 个别法院则认定司法解释与法律具有同等效力。如此，司法解释与法律间的关系，类似于罗纳德·德沃金（Ronald Myles Dworkin）所说的法律原则间的关系。 其次，其他司法解释的效力等同于行政法规的理由在于： 第一，司法解释与行政法规本质上都是对法律的适用。

从有关立法释义书作出的解释来看，《监督法》规定的抵触指下位法与上位法之间的非正常关系，具体包括下位法的规定与上位法相反等5种情形。与此同时，自司法解释制度确立以来，司法解释的性质和效力位阶始终没有在法律层面得到彻底明确，理论研究与司法实践中对此问题众说纷纭、莫衷一是，并由此引发各种争议和适用上的不统一。[46]参见周叶中、邵帅:《论中国共产党党内法规的效力》,载《中国法律评论》2021年第3期。

宪法监督权和宪法解释权都已经被宪法明确列为两种独立的权力,并且被专门赋予全国人大及其常委会。[33]参见焦洪昌、江溯:《我国宪法修正案第三十六条的规范含义》,载《学习与探索》2019年第1期。我国宪法充分体现了党的主张,开展宪法解释以及合宪性审查活动必须重视党对宪法条文的理解。全国人大常委会制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条也只规定了宪法和法律委员会以及法制工作委员会有权对规范性文件进行合宪性审查。

作为宪法的法律化实施的重要方式,合宪性审查工作的开展不能忽视《宪法》中党的领导条款的影响。包括是否同宪法和法律相一致……。

我国也面临着全国人大常委会难以独自承接所有的合宪性审查工作的困境,在此情形下,在保证全国人大常委会终局性的审查权的前提下,尝试把合宪性审查权区分为不同类型,由不同主体实施,或许是可行的。在第三部分,本文提出合宪性审查权可分别由宪法解释权和保证宪法实施义务派生而来,两种合宪性审查权的功能有所区别但能够互补。党的备案审查机关参与合宪性审查,最终由全国人大常委会作出终局的审查决定既符合宪法关于释宪权的规定,也满足政治稳定的需求,是当下比较稳妥的选择。如上海市和天津市的有关地方性法规要求将违宪疑虑报告给全国人大常委会。

首先,所有规范性文件以及公权力行为都通过备案审查程序由全国人大常委会来审查是不现实的。除了我国宪法文本和合宪性审查的实践以外,比较法上也有将合宪性审查权进行区分的成功经验。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党内备案审查机关履行的是保证宪法实施义务,它可以宪法为依据对党内法规进行审查,但不能作出终局的合宪性审查结论。

1.派生于宪法解释权的合宪性审查权前文已述,我国合宪性审查权的宪法依据在于《宪法》中有关宪法监督的条文。对于合宪性审查而言,党内备案审查机关发挥其积极性和主动性的空间始终是存在的,因为除了行政法规、司法解释以及地方性法规以外,党内法规有时在国家公共生活中具有溢出效应, [11]也有可能与宪法相抵触。

禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。在这一审查案例中,法工委实际上对《宪法》第38条中的人格尊严进行了解释,将亲子关系确认为公民人格尊严的具体内容,完成解释之后,随即明确了强制亲子鉴定与宪法法律不相符。

在这层意义上,合宪性审查权的实施方式是可分的,党内备案审查机关和全国人大常委会应当在合宪性审查工作中发挥好各自应承担的职能。具体而言,党对合宪性审查的领导应当包含两种面向,其一,当全国人大及其常委会在合宪性审查中面临重大的政治问题,审查结果会对政治统一体的统一和维护产生重大影响时,应当积极与党中央沟通,通过宪法的政治化实施的方式来化解难题。然而,虽然从这些单独的宪法规定来看,合宪性审查权的可分性并未表现出来,但基于宪法整体性的考虑,对某一宪法条文的解释不应当忽略宪法其他条文,尤其是有关基本决断的条款。具体而言,党内备案审查机关可以按照自己对宪法的理解形成有关合宪性审查结论的意见,但对宪法条文的最终解释结论应当由全国人大常委会来确定。[8]对于合宪性审查权而言,《宪法》第1条第2款包含的党领导合宪性审查的要求是不能忽略的。这一点在我国台湾地区的违宪审查制度中体现得较为明显,我国台湾地区在宪法解释程序中对有关规范一并进行合宪性审查。

因此,从保证全国人大常委会合宪性审查工作的有效性和效率来看,所有的合宪性审查都由全国人大常委会来实施是不切实际的。结语中国共产党既是中国法治的践行者,也是中国革命与建设的领导者,党如何依宪治国将是学界今后较长时期内都需要面对的重大课题。

2017年12月,有公民对《人民武装警察法》中人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导的规定提出合宪性审查建议,认为这一规定与《宪法》第93条:中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量的规定相抵触。而且,对于一些十分明显,不需要对宪法进行解释的违宪情形并不一定需要全国人大常委会完成论证到宣告的所有审查程序才能得出结论,全国人大常委会作为常规的合宪性审查权实施主体应当专注于对基本权利和国家利益至关重要的案件。

[38]参见杜强强:《符合法律的宪法解释与宪法发展》,载《中国法学》2022年第1期。2021年,国务院有关部门更是首次提出合宪性审查建议。

对于确实需要实施合宪性审查的问题,应当最终由党中央的审查机关主动通过备案审查衔接联动机制联系全国人大常委会,妥善解决相关宪法问题。整体来看,区分全国人大及其常委会的合宪性审查权以及党内备案审查机关的合宪性审查权既是落实党的领导条款的重要方式,也是正确理解全国人大及其常委会有关职责不可或缺的。大部分合宪性审查案件由各类型的宪法实施机关通过派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权来审查,少部分重要案件通过派生于宪法解释权的合宪性审查权来审查,这对于提升合宪性审查效率是至关重要的。[41]可见,由全国人大常委会以外的宪法实施机关对合宪性问题进行初步审查,在我国已具备一定的实践基础。

全国人大常委会认为,应当在改革措施成熟后,及时修改完善有关法律。如果经过审查研究,认为决定命令决议决定、规章涉及宪法解释或者实施问题的,应当逐级向全国人大宪法与法律委员会提出请示。

在审查程序方面,党内备案审查机关不能回避党内法规中存在的合宪性问题,各级审查机关应当积极运用宪法对相关文件进行审查。因此,我国的合宪性审查权并不仅仅指涉派生于宪法解释权的合宪性审查权,宪法中实际上还隐含着派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权。

德国和美国的规范审查实践就证明了这一点,德国联邦宪法法院2016—2020年受理的规范审查案件数量大约为20—40件,[29]美国联邦最高法院每年审理的案件约为70—90件。一旦发现有关文件存在违宪疑虑,下级审查机关应当逐级向上级审查机关报送有关宪法问题,上级机关要对有关问题是否属于合宪性问题进行审查,如果通过合法合规性审查就能够解决问题,就无需再上报更高级别的审查机关。

[14]参见蔡定剑:《国家监督制度》,中国法制出版社1991年版,第121-122页。作为国家权力来源的制宪权是积极的政治权力,具有塑造国家的功能。[25]从这些定义以及宪法序言最后一句的字面表述来看,保证宪法实施义务指涉的是所有政治主体将宪法文本转化为政治现实的责任。[18]作为宪法监督的重要内容,全国人大常委会的合宪性审查以宪法解释为前提。

在这种情况下,是直接认定《党内法规备案审查规定》第11条违反上位法,还是在法律体系内为其寻找一个合理的解释,避免其抵触上位法,便成为了一个值得研究的问题。(二)党内备案审查机关实施合宪性审查的制度设计党内备案审查机关承担的主要是保证宪法实施义务,相关的合宪性审查也只能是初步审查,即只能提出合宪性审查建议,但不能自行作出合宪性审查决定。

[23]按照宪法学界的主流观点,宪法实施是相对宪法制定而言的概念,是指把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。对于一些级别较低的规范性文件,实际上全国人大常委会是很难关注到的,如果所有的合宪性审查请求都如潮水般涌向全国人大常委会,那么我国的合宪性审查机制的有效性和效率是难以保证的。

基于此种立场,本文第二部分先阐释合宪性审查工作的可分性,说明我国的合宪性审查具体工作并非只能由全国人大常委会来实施,合宪性审查的部分工作可以分配给其他宪法实施机关。(一)《党内法规备案审查规定》第11条的合宪性限缩聚焦到合宪性审查制度中,宪法解释权赋予全国人大常委会在合宪性审查中释法说理的权能,而宪法监督则赋予了全国人大常委会宣告审查结论的权能。